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| El Roto. el País, 16-02-2021 |
Los resultados de las últimas elecciones catalanas me animan a retomar antiguas reflexiones sobre los problemas territoriales en España. En realidad, nunca las he abandonado.
El modelo territorial de la Constitución Española de 1978 se estableció con el objetivo fundamental de resolver las supuestas aspiraciones de autogobierno de determinadas regiones; esencialmente, Cataluña, el País Vasco (hasta antes de ayer, las Provincias Vacongadas) y Galicia. Las tres regiones cuentan con una lengua propia, además del castellano y plebiscitaron durante la II República estatutos de autonomía. Hay otras regiones con una segunda lengua propia, como Valencia y Baleares (dejo de lado el bable asturiano y la fabla aragonesa, porque pretendo que esta sea una reflexión seria) y otras que poseen acusados rasgos diferenciales, pero la Constitución solo pensó en las tres mencionadas (además de en Navarra).
Pues bien, lo primero que cabe decir es que la solución territorial ideada por los constituyentes no consiguió ni siquiera satisfacer a la mayoría de los ciudadanos de estas tres regiones, ya que los nacionalistas vascos votaron no o se abstuvieron en el referéndum de la Constitución del 78, al no ver en ella satisfechos sus anhelos territoriales. Por cierto, en vista del escandaloso privilegio en que ha acabado degenerando el régimen foral del País Vasco y de Navarra, cabe preguntarse a qué aspiraban los nacionalistas vascos. Esto nos da una pista sobre la verdadera naturaleza del nacionalismo separatista que es, en esencia, una corriente política aquejada por una pulsión insaciable. El que no comprenda esto no podrá comprender los problemas territoriales de España.
A continuación, debo destacar una idea que me parece esencial para entender la actual configuración territorial de España y sus perspectivas de reforma en el futuro. Se trata del hecho de que el modelo territorial de la Constitución es en realidad un no modelo. Explicaré por qué, valiéndome de una tesis brillantemente expuesta, hace ya más de 30 años, por el que fue mi profesor de Derecho Constitucional (en 1977, es decir, en pleno proceso constituyente) y, posteriormente, Presidente del Tribunal Constitucional, Pedro Cruz Villalón. En un ensayo titulado, y cito de memoria, La estructura del Estado o la perplejidad del jurista persa, venía a sostener el profesor Cruz que la Constitución no establece un modelo territorial determinado. De modo que tan constitucional sería que España hubiera permanecido siendo un Estado centralizado, como el que heredamos del Franquismo, como que se convirtiera, como así ha sido, en un Estado compuesto, en el que todos sus territorios gozan de un nivel de descentralización y autonomía equivalente al de los países federales más descentralizados del mundo. Esto es así, habida cuenta de que la constitución de un territorio en Comunidad Autónoma depende de la voluntad de sus municipios y sus provincias, de modo que algunos o todos los territorios podían haber decidido, dentro de la Constitución, no constituirse en Comunidad Autónoma.
Por ello, el profesor Cruz sostenía irónicamente que si un jurista persa hubiera querido hacerse una idea de cuál era la estructura territorial del Estado en España, tomando como referencia el documento en el que dicha materia debe estar regulada, es decir, en su constitución (¿dónde, si no?), habría quedado sumido en la perplejidad, porque la Constitución no le habría alumbrado cuál era la real estructura territorial bajo la que España estaba organizada.
Lo cierto es que el denominado proceso autonómico se convirtió en una auténtica subasta, en la que todas las élites políticas provinciales (cabe decir, provincianas) pugnaron por acceder a la autonomía que la Constitución les facilitaba, con el máximo nivel de competencias posible.
La organización (por llamarlo de alguna manera) de este proceso de desmembración del Estado central fue una operación sumamente compleja. Para explicarla resulta impagable un término que hizo fortuna en su día: el café para todos, que consistió en que todas las regiones, de un modo u otro, antes o después, gozarían del mismo nivel de descentralización y autonomía. Es decir, si la Constitución parece que insinuaba un tratamiento diferenciado para tres (o cuatro) regiones, el café para todos las enrasó a todas.
La doctrina del café para todos fue puesta en práctica por la Unión de Centro Democrático (UCD) entonces en el Gobierno, aunque su ideólogo fue el sobrevalorado (como político) Ministro andaluz Clavero Arévalo. Y hay que decir que gozó de la aquiescencia general. Pocos fueron los que expresaron sus críticas o sus dudas sobre el modelo, aunque los hubo.
Con la perspectiva del tiempo cabe concluir que el café para todos, no solo fue un error, porque logró justo lo contrario de lo que supuestamente pretendía, sino que 40 años después bien puede decirse que es una de las causas principales de nuestras actuales tribulaciones territoriales, que es tanto como decir, de nuestro gran problema nacional.
El nacionalismo tiene un componente esencialmente infantil, que se materializa en la convicción y necesidad de una colectividad de sentirse distinta a las demás, no necesariamente superior (aunque sí casi siempre), pero siempre distinta. Por ello, que el desarrollo del Estado Autonómico haya igualado la configuración institucional y el nivel de competencias, no digo ya de regiones fantasmas, como La Rioja o Cantabria, sino de las dos Castillas y Andalucía, con las de Cataluña y el País Vasco, que no otra cosa es el café para todos, solo ha conseguido hacer un pan como unas tortas, como suele decirse.
Y es que la doctrina del café para todos parte de dos errores garrafales, en los que parece mentira que cayeran las élites políticas del momento, los padres de la Constitución y los conductores de la Transición. Por lo demás, tan lúcidos y brillantes, en general, para nuestra suerte como españoles. Vaya en su descargo que tales errores siguen estando presentes, en buena medida, en las convicciones de una gran parte de las élites españolas, que aun no se han caído del guindo.
El primer error es considerar que el hecho de que todas las regiones tuvieran el mismo nivel de descentralización embridaría las ansias y aspiraciones de aquellos territorios con un historial secesionista. Como hemos podido comprobar desde que el Estado de las autonomías se puso en marcha, los nacionalismos vasco y catalán nunca se han sentido cómodos siendo tratados como una comunidad autónoma más, algo que ha llegado actualmente al paroxismo con las exigencias de bilateralidad, único ámbito en el que ambas se quieren desenvolver. Esta idea está lúcidamente desarrollada por el columnista de El Mundo y otros medios y profesor de historia, David Jiménez Torres, en su reciente libro 2017. La crisis que cambió España (Deusto), cuya lectura recomiendo vivamente. Para este profesor, esta apreciación es “una de las grandes premisas del sistema que se instauró tras la muerte de Franco. (…) A grandes rasgos, la Premisa daba por hecho que el sistema autonómico era una herramienta suficiente para integrar los nacionalismos subestatales -muy especialmente el vasco y el catalán- en una España democrática.”
En mi opinión, el modelo territorial debió diseñarse de modo que solo Cataluña, el País Vasco y Galicia hubieran ostentado una posición institucional ‘superior’ (y entrecomillo con toda intención la palabra), contando con un Parlamento, aunque fuera de la Señorita Pepis, y un nivel de competencias superior al del resto de las regiones de régimen común. Es probable que las élites nacionalistas del País Vasco y Cataluña se hubieran conformado con un nivel de competencias inferior al que ahora tienen, simplemente, porque sería superior al del resto de las regiones, lo cual les permitiría experimentar ese infantil sentimiento de diferencia y superioridad que caracteriza al nacionalismo. Como consecuencia, es probable que no tuviéramos el problema territorial que tenemos ahora.
El segundo error de la doctrina del café para todos reside en que se encuentra inspirado en la idea de que diferentes niveles de configuración institucional y de competencias entre las regiones ocasionan diferencias en los derechos y deberes de los ciudadanos residentes en unas y otras. Esta nefasta idea fue la que caló en la sociedad andaluza con ocasión del 28F de 1980, muy favorecida por la torpeza de la UCD en la campaña del referéndum, que tanta fama le dio al padre putativo del café para todos, el brillante profesor y ya he dicho que sobrevalorado político, Manuel Clavero Arévalo. Para los más jóvenes y en apretado resumen, el referéndum del 28F se convocó, tras una movilización de la izquierda andaluza y de los medios andalucistas, para lograr que Andalucía dispusiera, desde el principio, del mismo nivel de descentralización y autogobierno que las llamadas nacionalidades históricas: Cataluña, el País Vasco y Galicia.
Yo estudiaba 4º o 5º año de Derecho en Sevilla y recuerdo perfectamente que el ferrobús que nos llevaba a votar a Córdoba a la mayoría de los estudiantes que estábamos allí empadronados era una fiesta, que vivimos como un elemento más de un episodio, que hoy llamaríamos de empoderamiento, dirigido por unas élites políticas que, por un simple pulso de poder (simplificando mucho, PSOE y PCE contra UCD y AP), habían enardecido las bajas pasiones del pueblo haciéndole tomar partido por unas decisiones cuyo alcance no entendía, porque no podía entenderlo. Como tampoco los catalanes que han votado sus referendos de juguete saben el alcance de lo que han votado. Bueno, que lo que hacían era ilegal, sí lo sabían. Puede resultar presuntuoso que yo diga ahora que, a mis 18 o 19 años, sí sabía lo que votaba aquel 28F y que, además, lo consideraba un mero desahogo y un error. Y puede que los vericuetos de la memoria me jueguen una mala pasada, pero es lo que hoy recuerdo que pensaba entonces y lo que sigo pensando. Hoy lo puedo decir con más elocuencia, pero con no menos desparpajo. A mí me importa un pimiento que los catalanes tengan un parlamento regional y Andalucía no lo tenga. Siempre que, como todo lujo, se lo paguen ellos. Y, no solo me da igual que la Comunidad Autónoma catalana ostente y ejerza más competencias que la andaluza, sino que prefiero que sea así. Es decir, como región más pobre que somos y seguiremos siendo (el desenvolvimiento de los estados federales y compuestos demuestra de forma generalizada que ese es un patrón de conducta), prefiero que algunos de los servicios públicos fundamentales me los preste el Estado y no una débil administración regional. Y, sobre todo, cuando del reparto de la tarta fiscal se trate, prefiero que un Estado fuerte me defienda frente a las pretensiones de apenas 2 o 3 regiones con ínfulas, que tener que negociar unos pactos imposibles con 19 subestados, en los que 2 o 3 de ellos juegan con las cartas marcadas de regímenes forales o de pactos bajo cuerda obtenidos bajo chantaje.
En definitiva la mayor o menor personalidad, rango institucional y nivel competencial de las regiones españolas tendrá que ver con la mayor o menor igualdad de las hectáreas, como diría Alfonso Guerra, pero no tiene nada que ver con la mayor o menor igualdad entre los ciudadanos, que es lo que reconoce la Constitución y el verdadero signo de la civilización.
¿Qué cabe hacer entonces? ¿Acaso el actual Estado de las Autonomías tiene vuelta atrás? Yo creo que se impone una refundación de la organización territorial. A ver, lo que resultaría difícil de llevar a la práctica son las ideas maximalistas de VOX, que, poco menos que propugna la supresión de las Comunidades Autónomas. Pero, como he insinuado más arriba, una profunda reforma del modelo territorial, que suprima casi todos los parlamentos autonómicos y muchos de los chiringuitos inútiles y redundantes y que reestructure el reparto de competencias Estado/Regiones, con dos niveles competenciales regionales, al menos, me parece algo no solo útil, sino necesario para salir del actual atolladero territorial.
Esta reforma cabe en la Constitución, porque, como he dicho antes, el modelo territorial de la Constitución es lo suficientemente maleable como para permitir su marcha atrás sin su reforma. Lo que no quiere decir que el procedimiento no sea tortuoso y requiera consensos a todos los niveles, referendos regionales incluidos. Lo cual, por cierto y paradójicamente, nos puede llevar al convencimiento de que podría ser más eficaz abordar una reforma constitucional, para ahorrarse aquellos inconvenientes.
Y, ahora, lo más difícil: ¿qué cabe hacer con el problema catalán y los demás separatismos que están a la espera de ver el desenlace de la crisis en Cataluña (País Vasco, Baleares, Valencia, quizá Canarias; quién sabe)?
Veamos qué es lo que ha ocurrido. Los partidarios de la independencia de Cataluña han preparado durante decenios con todo detalle la transición hacia un Estado independiente. Con la fuerza de un sistema educativo adoctrinador y de unos medios de comunicación públicos o privados subvencionados de claro sesgo separatista parecen haber convencido a la mayoría de las fuerzas políticas y sociales y de los ciudadanos de la región de la imperiosa necesidad de ejercer ese eufemismo que llaman “derecho a decidir”, que no es sino una añagaza para acordar unilateralmente y en contra de la Constitución la independencia del resto de España. Por su parte, los partidarios de la independencia de las Provincias Vascongadas aguardan expectantes el desenlace de la cuestión catalana, para lanzar su desafío.
Mientras tanto, el Gobierno de España se ha limitado, también durante decenios, a verlas venir o, como mucho, a advertir de que, tanto la secesión, como el referéndum, son ilegales. Esta estrategia, que más que prudente parece temerosa, solo ha excitado y rearmado a los partidarios de la secesión y va a conducir a España al desastre. Por otro lado, los independentistas han hecho cundir la especie de que oponerse a sus (ilegales) pretensiones es antidemocrático. La pasividad del Gobierno de España está facilitando que esta idea, tan insidiosa para los españoles, se asiente en el debate público nacional (con resonancias internacionales) como una verdad incontestable.
Estoy convencido de que si una mayoría sustancial (digamos, más del 65%) de la población de una región española desea claramente separarse de España, blandir la Constitución y la legalidad vigente es un recurso necesario, pero insuficiente.
Por eso, ha llegado el momento y ojalá no sea demasiado tarde, de que los españoles que somos contrarios a la secesión de cualquier porción del territorio nacional empecemos a advertirles a los secesionistas de qué terreno están pisando. Quiero decir que los separatistas deben saber que si ellos tienen un proyecto territorial que, obstinadamente, quieren llevar a la práctica, nosotros tenemos otro que aprobamos por amplia mayoría y que es el actualmente vigente. Y que queremos que se respete no menos obstinadamente.
En las siguientes líneas pretendo describir los puntos esenciales que me gustaría pensar que podemos compartir los 40 millones de españoles no separatistas, para enfrentar el desafío separatista.
Puede haber muchos motivos para oponerse a la desmembración de España y casi todos ellos serán respetables. Pero a mí me mueven, sobre todo, estos dos:
a) El conjunto del pueblo español ostenta un derecho de soberanía sobre la totalidad del territorio nacional y nadie puede birlarnos ni un solo metro cuadrado del mismo sin nuestro consentimiento.
b) Al margen de cuestiones legales, históricas, culturales o sentimentales, la ruptura de la nación será la ruina económica de casi todos nosotros y, por tanto, debemos intentar evitarla a toda costa.
En cambio, los independentistas, no es que crean que la independencia les saldrá gratis, sino que están convencidos de que es un gran negocio. Y hay que advertirles a nuestros conciudadanos de las regiones levantiscas que la ruina que provocará la secesión no afectará sólo al resto de España, sino también, y sobre todo, a ellos.
No debemos olvidar, por otra parte, las enseñanzas de la historia, algunas muy recientes, como la de los Balcanes y la pulverización de Yugoeslavia. La exacerbación de los nacionalismos y los movimientos secesionistas, con frecuencia, terminan en un mar de sangre, muerte, dolor y destrucción.
El debate sobre la secesión está falseado, porque nadie ha enfrentado a sus partidarios con la verdadera entidad del desafío. Recordemos las negociaciones sobre el Brexit. Las autoridades de la Unión Europea advirtieron a los británicos de su coste, en forma de las restricciones en el acceso al Mercado Común, de las compensaciones económicas que debían hacer al resto de los socios y demás consecuencias negativas de un divorcio solicitado por una sola de las partes. Y eso que se trataba de un matrimonio que solo había durado 43 años. Las condiciones de dicho divorcio se plasmaron en convenios suscritos por ambas partes.
La separación de una parte del territorio nacional de España constituiría el divorcio de un matrimonio que ha durado, al menos, 500 años y nadie en sus cabales puede pretender que consista en entregarle la dote, el ajuar entero y, además, el perro a la parte que pide un divorcio al que se opone la otra parte, por cierto, con gran disgusto. No obstante, para abordar el reto separatista, el resto de España debe estar dispuesta a negociar. Es decir, a resolver este asunto democráticamente y mediante el diálogo y la negociación, palabras con las que tanto se llenan la boca los separatistas y sus compañeros de viaje. Vamos a negociar con limpieza y transparencia y, para ello debemos enseñar nuestras cartas. En este sentido, estas serán nuestras bases de negociación.
1. Ningún grupo de ciudadanos españoles tiene derecho a exigir del Estado de España la secesión de una parte del territorio nacional. Ni las leyes internacionales ni las españolas reconocen tal derecho. Lo anterior es plenamente aplicable a los ciudadanos que viven en el territorio de las cuatro provincias históricas que constituyen la región, conocida con el nombre de Cataluña, que se encuentra situada en el nordeste de la Península Ibérica, a los que viven en el territorio de las tres Provincias Vascongadas o en cualquier otra Cartagena levantisca.
2. No obstante, si llegara a ser notorio que una mayoría cualificada de los ciudadanos que viven en una región española son partidarios de la secesión, el Gobierno de España convocará un referéndum, con el fin de confirmar que la voluntad separatista cuenta con dicha mayoría cualificada. Las condiciones del referéndum y de la hipotética secesión son actos de soberanía y, por tanto, serán establecidos, previa negociación, por las Cortes Generales. Los siguientes apartados tratan de las referidas condiciones.
3. El establecimiento de las condiciones del referéndum y de la hipotética secesión se llevará a cabo bajo los siguientes principios básicos, que informarán el contenido de dichas condiciones:
a) La confirmación de la voluntad separatista de una mayoría cualificada de los ciudadanos de una región española será considerada una decisión hostil e insolidaria, por gratuita, por el conjunto de España, debido a los graves perjuicios materiales y de todo tipo que provocará al resto de los españoles la secesión.
b) El conjunto de los españoles no reconoce tener ninguna deuda, ni histórica, ni actual, ni de carácter político, ni económico, ni de ninguna otra índole, con los españoles que viven en la región de Cataluña o en las Provincias Vascongadas o en cualquier otro sitio. Antes al contrario, el resto de los españoles exigiremos que, en caso de secesión, se tengan en cuenta las ventajas históricas de las que han disfrutado dichos territorios, que han supuesto correlativas desventajas de otras partes de España, con motivo de la política arancelaria del Estado y por otras causas.
c) El último principio es una elemental regla de urbanidad que consiste en lo siguiente: si alguien está incómodo en el lugar donde se encuentra y lo quiere abandonar, lo que debe hacer es marcharse haciendo el menor ruido posible y sin molestar a los que quieren permanecer donde están; y cerrar la puerta suavemente al salir.
4. El referéndum que, en su caso, se convoque planteará la pregunta clara e inequívoca de si los ciudadanos de la región quieren seguir siendo españoles o dejar de serlo. Es decir, el prestigio del sí estará de nuestra parte, no de la suya.
5. Los resultados del referéndum se computarán teniendo en cuenta la posibilidad de que existan poblaciones suficientemente concentradas en el territorio de la región que no quieran la independencia. En tal caso, tales enclaves continuarán formando parte de España, con el nombre de la región de la que forman parte y no se independizarán.
6. Si el resultado del referéndum arroja la mayoría que las Cortes Generales haya considerado suficiente, se adoptarán los procedimientos que sean necesarios para que las partes del territorio de la región en los que se haya producido dicha mayoría cualificada se separen del resto de España.
7. Si el resultado del referéndum es contrario a la secesión, el Gobierno de España no podrá volver a convocar en el mismo territorio otro con la misma finalidad en los próximos 100 años. Es decir, aquí no se vuelve a hablar de independencia hasta dentro de 100 años. No 50, ni 75, sino 100. Hasta que todos los vivos estemos muertos. Si no, no hay trato que valga.
8. Con carácter previo a la secesión, las Cortes Generales deberán fijar las condiciones económicas de la misma, entre las que, necesariamente, se encontrarán las siguientes:
a) Se fijará una compensación, que deberán abonar los habitantes del territorio secesionado al resto de los españoles, por sus ventajas históricas y por los perjuicios que al resto de España le producirá la secesión.
b) Las Cortes fijarán también una asignación territorial a abonar por el territorio secesionado, con una duración de 100 años, que compensará a los territorios que quedan en peor situación que aquel, tras la secesión.
c) El territorio secesionado no tendrá derecho a percibir cantidad alguna del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, ni a participar en ningún otro fondo, patrimonio, bienes o rentas que sean propiedad del conjunto de España o de los españoles.
d) El territorio secesionado asumirá una porción de la deuda pública del Reino de España, en proporción a su participación en el PIB nacional en el momento de la secesión. A tal efecto, quedarán hipotecados bienes propiedad de ciudadanos e instituciones del territorio secesionado, en cuantía suficiente para garantizar la referida obligación.
e) Los inmuebles y demás bienes que sean propiedad del Estado de España y que se encuentren en el territorio secesionado no alterarán su titularidad tras la secesión. Esta regla será aplicable, no sólo a los inmuebles que estén inscritos a nombre del Estado en los registros de la propiedad, sino a todos aquellos que estén afectos a servicios públicos estatales, aunque no se encuentren inmatriculados. Me estoy refiriendo a supuestos tales como el Aeropuerto de El Prat, el Puerto de Barcelona, las autopistas estatales, etc. La venta de estos inmuebles al territorio secesionado se realizará teniendo en cuenta su coste de producción actualizado y, en su caso, a valor de mercado.
f) Los habitantes del territorio secesionado deberán sufragar todos los gastos que a España le suponga la secesión, tales como el establecimiento de fronteras, aduanas, aranceles, etc.
g) España utilizará su derecho de veto para impedir que el territorio secesionado ingrese en la Unión Europea o dificultará su ingreso en otras organizaciones internacionales, si dicho ingreso supone cualquier clase de perjuicio a España o a sus ciudadanos.
h) España se reserva el derecho de servidumbre de paso a través del territorio secesionado, para el uso de todas las vías de comunicación actualmente existentes o de las que resulte conveniente trazar en el futuro.
i) España se reserva el derecho de impedir que los equipos deportivos del territorio secesionado continúen participando en las ligas españolas tras la secesión.
j) Será considerado un acto gravemente hostil a España cualquier clase de discriminación por razón de la lengua española o de la nacionalidad española que las instituciones o los ciudadanos del territorio secesionado inflijan a los ciudadanos que opten por permanecer viviendo en dicho territorio.
k) También serán considerados actos gravemente hostiles a España las iniciativas que lleven a cabo personas o instituciones del territorio secesionado en foros internacionales, que persigan el desprestigio de España, sus ciudadanos e instituciones o que de cualquier forman les perjudiquen.
9. Y, finalmente, queda por tratar un asunto espinoso e importante: ¿qué pasará con nuestros conciudadanos que quieran seguir siendo españoles, tras la secesión? Bien, España debe preparar un ambicioso programa de repatriación de personas, empresas y otras instituciones, que facilite el establecimiento en el territorio nacional de todos aquellos que no deseen pasar a vivir en un país extranjero, que no otra cosa es lo que pasaría si una porción del territorio nacional se independizara.
Desde mi punto de vista, el escenario que dibujan estas bases supone la ruina económica para una región que pretenda separarse, de la que no se levantará en 100 años y, por ello, debería tener suficiente valor disuasorio. Y, si no lo tiene, que apechuguen con ello.
Este planteamiento resulta imprescindible para desactivar la tesis que se ha asentado en la opinión publicada de prestigiosos medios de comunicación internacionales, especialmente del mundo anglosajón, de que España es un Estado cerril, que se niega a satisfacer las legítimas aspiraciones democráticas de sus ciudadanos. Tesis insidiosamente esparcida por el mundo por personas y medios separatistas, en buena parte con recursos públicos de todos los españoles.
Pero España es un país democrático y sus ciudadanos somos justos y benéficos y, por eso, somos capaces de tratar este asunto democráticamente, con limpieza y transparencia, en unos términos respetuosos con los derechos e intereses de todos.
A ello he querido contribuir con estas reflexiones.
